原标题:汇聚学界智慧共促慈善事业健康发展

汇聚学界智慧共促慈善事业健康发展

——中国社会保障学会“《慈善法》实施评估”系列报告摘编

慈善公益报 慈善事业是我国社会保障体系的有机组成部分,发展慈善事业不仅是全面建成中国特色的多层次社会保障体系的应有之义,也是促成社会财富第三次分配和构建共建共治共享的社会共同体的必由之路。《慈善法》的制定与实施对中国慈善事业的发展具有划时代意义。2014年3月至2015年年底,我牵头的“慈善事业立法研究”课题组先后向全国人大内司委和法律委提交了17项专题研究报告,许多内容被吸纳入法,特别是慈善信托、慈善服务二章均是深入研究的基础上以高质量的研究成果力争写入法律的重要内容,为《慈善法》的起草和制定做出了直接且重要的贡献,得到了国家立法机关的充分肯定。之后,课题组核心成员也一直跟踪研究《慈善法》的实施进展。2020年,为配合全国人大常委会开展的首次《慈善法》执法检查,课题组在深入调查和专题研讨的基础上,形成了系列专题评估报告,并陆续刊登在全国人大社会建设委员会《简报》上。这些报告集中地反映了学界对《慈善法》实施以来的观察、评价与进一步完善相关制度的思考,引起了全国人大常委会领导同志的高度重视。今次刊选部分报告的观点,以期共同推进慈善事业的健康发展。

——全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成

北京师范大学民生保障研究中心主任、教授,中华慈善总会专家委员会委员谢琼:

慈善服务的发展与法制完善

慈善服务是慈善活动中的一部分,慈善服务与募捐、捐赠构成了慈善活动的完整链条。慈善服务是慈善资源利用和服务递送系统的统称,是慈善资源募集后,由慈善组织或其他慈善主体使用慈善资源、服务于受益人或社会、以实现慈善目的的活动。因此,《慈善法》专设“慈善服务”一章,对慈善服务的概念、实施主体、实施方式及志愿者参与等相关事项做出了规定。

《慈善法》实施四年来,国务院及民政部等相关部门和地方政府主要从鼓励发展志愿服务、鼓励政府购买服务等方面出台法规政策来规范、支持和促进慈善服务,取得了初步成效。一方面,慈善组织的服务项目逐步增多。如南都公益基金会围绕公众意识、政策法律、数据标准和平台网络四个方面开展相关慈善服务工作;北京歌路营慈善基金会服务中国农村寄宿制学校和乡村儿童成长教育,目前已是中国服务乡村儿童体量最大、学校数量最多的民间公益组织。新冠肺炎疫情期间,许多慈善组织联合各方面专业人员为疫区群众和一线工作人员提供心理辅导和其他服务。据不完全统计,目前慈善组织在参与扶贫、教育助学、生态环保、医疗卫生、大病救助、赈灾救灾、国际救助、动物保护、文体艺术、就业创业、社区服务、公益倡导、行业发展等方面都创新性地提供了多种慈善服务。另一方面,志愿服务在明显上升,服务内容广度上也有扩展。截至今年3月16日,我国实名注册志愿者总数达到1.69亿人,志愿团体116.36万个,累计志愿服务时间22.68亿小时。志愿服务活动已覆盖医疗、教育、扶贫、养老、环保、助残、文化、体育和“一带一路”等多个领域。在新冠肺炎疫情期间,志愿服务为疫情防控作出了重大贡献。除了发动社会力量捐赠口罩、呼吸机等医疗物资外,志愿者在防疫全过程中参与社区防控宣传、排查登记、卡口巡查、保障物资运输、心理疏导支持,疫情防控志愿服务在参与人数、持续时间、服务时长等方面都创造了历史性的新纪录。据不完全统计,截至5月31日,全国参与疫情防控的注册志愿者达到881万人,志愿服务项目超过46万个,记录志愿服务时间超过2.9亿小时。

尽管慈善服务在不断发展,但在实践中还存在诸多问题,主要表现为:一是“服务慈善”意识不强。整体上看,我国慈善事业还处在“募捐慈善”状态,慈善组织多以募款额和捐赠数额为主要指标,没有认识到“服务慈善”的重要性,为有需要者提供慈善服务的意识还不强,因而造成“服务慈善”资源储备不足,通过服务提供化解问题的能力和方法等都十分欠缺。二是慈善服务的政策供给不足。目前只有《财政部、民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》《“互联网+社会组织(社会工作、志愿服务)”行动方案(2018-2020年)》《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》等在鼓励发展和规范社会组织中提到社会组织的服务能力,制度供给明显不足。三是慈善服务能力有限。多数慈善组织仍以募捐金额为最终判断标准,致使组织内更强调劝募能力的培养,忽视或不重视服务能力培养;而能激发慈善热情、链接社区慈善资源、提供慈善服务的社区基金会在北上广地区发展快速,但又缺乏相应的政策引导与专业人员支持,开展社区慈善服务的能力不足。四是慈善服务缺乏标准与规范。慈善服务的目标指向、服务内容、服务方式、服务提供或项目实施方与受益方的权利义务关系,以及实施过程中例外事件的处理等都缺乏相应的法律法规政策进行规范。

从发达国家的经验和我国社会发展的需要出发,促进慈善服务的发展应当是大势所趋,我国应当将发展慈善服务作为慈善事业发展的主攻方向,为此,应当加快完善相关法律法规政策加以引领。

一方面,应当加快完善慈善服务政策支持,扶持服务型慈善组织发展。慈善服务是慈善宗旨和慈善目的实现的最后也是最重要的环节,要发展好慈善服务,必须首先发展好“服务型”慈善组织和促进志愿服务持续发展。建议修订《慈善法》,将服务型慈善组织作为慈善组织的重要组成部分给出明确的政策规范,对已经从事慈善服务的民办非企业组织或社会团体应当允许直接登记为慈善组织。民间设立的养老机构、助残机构、儿童服务机构均可以转化为服务型慈善组织,以便促使公共资源与民间资源有效融合。

另一方面,加快制定专门的慈善服务政策,为服务型慈善组织提供依据与指引。慈善服务直接面向有需要的社会成员,在现实条件下大多是弱势社会成员,服务型慈善组织开展慈善服务需要有相应的政策规范,包括慈善服务提供的一般程序与原则,慈善服务项目的设立、开展、变更、终止等,服务型慈善组织与服务对象的权利义务关系,服务提供过程中的监督,以及评估服务质量的标准等,均应当有相应的政策规范或行业指引,只有这样才能有针对性地提高慈善服务的质量。

北京大学非营利组织法研究中心主任、中华慈善总会专家委员会委员金锦萍:

完善慈善法要重视组织法规范

《中华人民共和国慈善法》自实施以来,迄今已经四年有余。作为我国历史上第一部慈善法,该法是我国慈善事业建设的第一部基础性和综合性的法律,兼具慈善组织法、慈善行为法和慈善促进法的内容。但是毋庸讳言的是,组织法方面的规范相对不足,亟待完善,试举下列若干问题阐释之:

其一,须通过制定配套制度修补立法“硬伤”。《慈善法》以非营利组织的成立时间先后来区分慈善组织的认定和登记程序的适用,无疑存在逻辑上的硬伤,甚至将《慈善法》颁布之后实施之前的非营利组织置于这两种程序之外,无法成为慈善组织。针对这一问题,需要通过制定配套制度来予以完善,即扩大慈善组织认定的适用范围,将其扩展至成立于任何时段的非营利组织,包括《慈善法》实施之后的非营利组织。这样逐渐形成慈善组织的基础组织形式登记与慈善组织资格认定这两种程序的分离,逻辑上更为严谨。

其二,进一步理清慈善组织的定义,并将此贯穿于慈善组织认定和登记制度之中。目前在慈善组织、慈善活动的定义中,缺省了关于慈善的“公益性”特征。建议修改《慈善法》第三条的规定,明确“慈善活动”的“公益性”特征,即受益人须具备公众性等要件。并将“公益性”要求贯穿于慈善组织的登记和认定程序之中。同时,尽管《慈善法》对于慈善活动的界定符合我国的国情和发展阶段,且具有一定的前瞻性,采取了“中慈善”的含义。但是实践中,慈善组织在选择宗旨和业务范围时却受到登记管理机关的限制,大多只能选择《慈善法》第三条所规定的前两项内容,导致产生以下问题:其一,欲从事《慈善法》第三条第三、四、五项所规定慈善活动的个人和单位无法设立慈善组织;其二,从事前两项规定慈善活动的慈善组织只能从事传统慈善活动,无法采取具有创新理念的慈善活动,例如扶贫方面,只能“授人以鱼”,却不能“授人以渔”,因为一旦从事具备后者特征的慈善活动,将面临突破宗旨和业务范围从事活动的质疑或者指控,并面临审计机构、登记管理机关等政府部门的质询乃至行政处罚;其三,不少组织只能采取“曲线救国”的路线,先以狭窄的业务范围获取登记,然后在实践中寻求变通,但是这依然面临合规性方面的压力。当然要从根本上解决此问题,须改革慈善组织基础组织形式的登记体制。

其三,尽快修订三大条例,完成与《慈善法》相关规定的衔接,真正贯彻落实便利慈善组织登记的原则。作为慈善组织基础组织形式的基金会、社会团体和民办非企业单位(社会服务机构的前身)所依据成立的三大条例在《慈善法》实施之后一直未进行及时修改,导致问题丛生。建议尽快修改这三大条例,为《慈善法》实施提供必要的支持和配套措施。

其四,尽快制定社会组织法,明确慈善组织基础组织形式的基本权利义务和必要详尽的治理结构方面的规定。《慈善法》兼具组织法、行为法和促进法等多种角色,成为慈善领域的基础性法律,但是毋庸讳言的是,《慈善法》对于组织法内容着墨甚少。尤其是慈善组织治理结构方面,相关规范未能建构。从法律体系的角度来看,若不宜在《慈善法》中对此浓墨重彩,那么就得尽快启动《社会组织法》或者《非营利法人法》的制定工作,从组织法方面厘清上述基础性问题。对于慈善组织负责人的兼职禁止问题需要及时回应,若等不及《社会组织法》的出台,不妨通过修订相关条例来予以弥补。

其五,尽快明确慈善组织退出机制中的具体规则问题。慈善组织的退出机制中,最为疑难的问题是剩余财产的归属。尽管《慈善法》采纳了“近似原则”,但是对于慈善组织终止之后剩余财产的具体处置依然缺乏机制和程序上的依据,建议通过出台配套制度予以落实。

法律的生命在于实施。期待《慈善法》的完善和实施能够一以贯之“开门立法”的理念和模式,集众人之智慧,铸慈善之善法。

中国社会科学院法学研究所副研究员、中华慈善总会专家委员会委员栗燕杰:

慈善募捐的实施情况及法制完善建议

2016年《慈善法》出台,慈善募捐有了直接法律依据。在以往各地立法探索的基础上,《慈善法》将募捐制度予以统一,公开募捐资格门槛下降,向各类慈善组织开放。

《慈善法》出台后,民政部等部门先后单独或联合出台《慈善组织公开募捐管理办法》《公开募捐平台服务管理办法》《关于改进公开募捐方案备案工作的通知》《公开募捐违法案件管辖规定(试行)》等一系列规章制度,《慈善组织信息公开办法》中也有较多与公开募捐相关的规则要求。江苏、浙江、北京多地的地方立法,关于慈善募捐也有予以细化、更具操作性的规范。总体上,针对慈善募捐的制度规范已较为全面系统。

在制度实施运行中,借助互联网+政务服务,慈善公开募捐方案备案手续有所简化;互联网公开募捐信息平台在慈善募捐中发挥作用日渐突出;2019年以来,甘肃兰州、江苏盐城等多地民政部门发布举报慈善捐助失信问题或类似公告,对于诈捐、骗捐、冒用慈善组织名义组织捐赠活动的,一经查实,则依法处理。信用奖惩机制已初见成效。

慈善募捐已有制度仍以限制规范为主,实践中还存在加码、变形,公开募捐资格及备案、公开等一系列要求在实践中过严,一些操作层面的问题尚未得到彻底解决,社会各界关注的个人求助等问题缺乏明确、合理的法律规范。突出表现在:一是公募资格获取困难。实践中一些地方进一步加码,公开募捐资格的门槛进一步抬高,各种隐性限制、要求不一而足,导致慈善公开募捐资格获取困难。二是募捐相关平台叠床架屋。备案平台、募捐信息发布平台、互联网公开募捐信息平台,各种范畴纠缠不清。三是募捐相关执法监管不到位。多头募捐、频繁募捐、募捐财物的“跑、冒、滴、漏”等问题,不同程度存在。由于制度本身不够健全,加之执法队伍未能跟上,执法监管仍存在缺位。

募捐的政府角色,应跳出偏重“审批备案”的传统惯性,逐步走向“结果责任”主导的模式,募捐的行政法律制度及其实施,应在确保底线安全的前提下,最大限度降低门槛,最大限度为慈善组织、慈善活动减少负担,最大限度提供便利。进而,在事前、事中、事后之间,需保持适度的平衡;在有序监管与募捐活力之间,保持适度的平衡。为此,有必要以此次《慈善法》执法检查为契机,对慈善募捐相关法律法规、文件政策和内部惯例、实践做法,进行全面评估清理消除,进而回到《慈善法》本源,消除不合理甚至彼此矛盾冲突的规范、惯例和做法。为此,首先应真正降低门槛增强制度吸引力,让慈善募捐成为慈善组织天然权利。其次,着力推进募捐资格及备案等流程优化,推进平台整合,合理配置平台功能,走向“无感式”办理。最后,加强慈善募捐相关执法,净化慈善环境。

中华慈善总会筹募部部长、专家委员会秘书长刘芳:

慈善信息公开的成

以2011年“郭美美网络事件”为重要标志,我国慈善组织进入了一个亟待重塑公信力的时期。信息公开作为慈善组织公信力建设的根本途径与核心内容,成为推动慈善事业发展的一项重要工作。在《慈善法》颁布实施之前,慈善信息公开相关的规定散见于《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》等各类法律法规文件中,主要是对相关公益慈善组织提出原则要求,但普遍缺乏强制性和可操作性。

《慈善法》专章规定了慈善信息公开的内容、要求、监管方式和法律责任,在提高慈善信息公开的规范性、强制性和可操作性等方面取得显著的进步和成效。主要体现在慈善信息公开平台建设、慈善组织信息公开的积极性和主动性以及公众捐赠理念和行为等方面的改变。

当前慈善信息公开仍然存在一些不容忽视的问题,主要表现在:对于《慈善法》等相关法律法规的执行力度不够;缺乏具体的评价指标和强制性措施;未考虑重大突发性事件的特殊性;信息公开的内容和形式与公众期望存在较大差距;慈善组织信息公开实务工作存在较多难点问题;当前法规对于慈善组织以外的主体缺乏有效规范;对于捐赠信息保护不到位,存在较大隐患等。

建议以《慈善法》执法检查为契机,进一步推动加强慈善信息公开工作:一是全面提升信息公开在慈善组织管理中的地位,将传统的政府亲自监管转变为以信息公开为主导的公众监督,以行业自律为主导的行业监督和以制定规则、实施奖惩的政府监管相结合、“三管齐下”的模式。二是加大对“慈善资金支出”等信息公开核心指标的强制性规定。三是建立政府主导下的重大突发事件慈善信息公开机制。四是制定实施慈善组织信息公开的实施细则和相应的评价指标,与政府部门的奖励、处罚机制密切对接,并鼓励第三方机构对慈善组织开展组织透明、绩效评估和信用评级等评估,推动慈善行业自律。五是推进慈善信息公开的标准化、信息化进程,提升各个平台的互补性和统一性,降低慈善组织在信息公开方面的工作量和成本。六是加强慈善组织信息公开能力建设和内部治理建设,推动慈善组织在资金管理、项目管理、信息管理等方面的技术建设,为慈善信息公开打造更为高效的组织管理系统。七是营造更良好的慈善信息公开法制环境,同时增强政府、专家学者、慈善行业在引导社会正向舆论引导和舆情处理方面的能力。

总之,慈善信息公开需要政府、公众、媒体和慈善组织的共同努力,需要从法律保障、政府监管、行业自律、社会舆论等多方面促进,需要在较长的时期内进行不断地调适和完善。特别是应以《慈善法》的贯彻落实情况为依据,进一步填补法律法规漏洞,提升公众、媒体在参与慈善事业、进行信息监督方面的积极性,发挥慈善信息公开“阳光防腐剂”的真正作用。

华中科技大学副教授陈斌:

补齐慈善法制短板 建立慈善应急机制

应急机制是指为应对突发公共事件而采取的一系列应急措施和处理方略,具体涉及预测预警机制、应急反应机制、应急处置机制、恢复重建机制等适应突发事件不同环节的运行机制。2020年暴发的冠状肺炎疫情是一场重大的公共卫生事件,其对我国应急管理体系亦是一次重大检验,既检视了各级政府应对突发公共卫生事件的能力,也考验着作为社会力量的慈善事业在国家治理体系和应急管理机制中的功能与作用。

在疫情暴发后,以爱心捐赠和志愿服务为主要表现形式的社会慈善热情再一次被激发。既有国内大量企业慷慨解囊、积极捐赠款物的善爱景象,也有社会公众凭一己之力,积极为一线工作者提供帮助的种种善行,还有海外同胞乃至外国友好人士积极为抗击疫情筹集物资的频频善举。根据易善数据平台发布的统计数据显示,截至4月22日,此次全国疫情防控捐赠总额达到394亿元。由此可见,以慈善为载体的社会力量作为政府防疫工作的有效补充发挥了重要作用,为抗击疫情提供了巨大支持。

然而,在参与此次抗击疫情过程中,慈善领域也暴露出一系列短板和不足,其中尤为突出的是缺乏应急机制(如应急预案、应急协调机制、信息共享机制以及监管机制)所导致的疫情初期慈善活动运行无序、资源配置失效等问题,并由此引发了湖北省红十字会和武汉市红十字会等机构的信任危机。目前,我国应急管理体系主要关注的是政府在突发事件中的行动规划和操作程序,突发事件应对法也主要规制的是政府的应急机制。与此同时,现行的慈善法制亦主要调整常态下的慈善关系,缺乏紧急状态下的应急机制。

此次疫情提示我们,慈善法制也需要建立应急机制,当突发公共事件等紧急状态出现时,能够依法迅速启动慈善应急机制。为此,有必要通过修改、完善《慈善法》,建立慈善应急机制,具体包括:第一,在《慈善法》修订中应增加制订专项慈善应急预案的内容,并指定由主管部门或慈善行业组织负责,从而为重大突发事件发生后的慈善行动提供清晰的指引。第二,完善《慈善法》中关于建立慈善应急协调机制的内容,出台相应的实施细则,明确不同参与主体的职责。一方面,建立政府与慈善组织之间的应急协调机制,理顺政府与慈善组织的关系;另一方面,建立慈善组织之间的协调机制,注重枢纽型慈善组织的培育与发展。第三,健全《慈善法》中有关慈善信息共享机制的规定,促使紧急状态下的慈善供需信息对接机制得以真正落实。第四,完善税收优惠等慈善促进措施,提升慈善组织应急能力。第五,重视慈善应急监管机制建设,一方面,加强《慈善法》与《审计法》《突发事件应对法》等法律的衔接,强化行政监管的职能;另一方面,注重发挥社会监督的积极功能,并推动慈善组织主动接受监督,增强应急情况下慈善监管的效能。

中国劳动关系学院公共管理学院副院长、教授,中华慈善总会专家委员会委员杨思斌:

慈善信托的发展情况与法制完善建议

《慈善法》专章规定慈善信托,建立了慈善信托的制度框架,旨在激活公益(慈善)信托。《慈善法》颁布后,为确保慈善信托的制度落实,中央和地方有关部门陆续出台了一些慈善信托的规范性文件,推动了慈善信托的制度完善。《慈善法》实施后,慈善信托得到了一定的发展,主要表现在:慈善信托范围涉及各类法定慈善目的,并愈加具体明确;慈善信托的备案数量整体呈现不断发展的趋势;慈善信托财产规模快速增长;慈善信托的地域分布不断拓展;慈善信托业务不断创新。

然而,目前关于慈善信托的认识和规制并未全面充分地体现慈善立法的本意,有的在一定程度上偏离了慈善信托的发展规律,制约慈善信托健康发展的障碍依然存在。第一,对《慈善法》关于慈善信托定位的认识不够准确,慈善信托的管理规定及部分实践存在与《慈善法》立法精神不尽一致的问题。慈善信托是慈善活动的一种方式,其本质上属于慈善活动,慈善是目的,信托是手段。民政部门是慈善信托的主管部门和备案部门,未在民政部门备案的慈善信托不能享受税收优惠,这在慈善立法中是明确和清晰的,具体体现在《慈善法》第六条、第四十五条,第九十二条、第九十三条和第一百零五条等。然而,在2017年7月银监会、民政部出台的《慈善信托管理办法》中,银行业监管机构似乎成为慈善信托监管的主导机构,体现在《慈善信托管理办法》的第六条和第六十二条等。实践中,部分信托公司开展慈善信托的积极性高,试图在税收优惠方面有所突破。本应作为慈善信托监管配合部门的银行业监管机构走向前台,成为主导慈善信托发展的机构,这在一定程度上偏离了慈善信托的发展方向。第二,影响委托人设立慈善信托积极性的制度性问题并未得到根本性解决。突出表现在:慈善信托备案的标准各地差异较大,慈善信托财产登记制度尚不完善,税收优惠制度尚未落实等。第三,制约受托人(信托公司或慈善组织)高效运行慈善信托的制度瓶颈仍未突破。突出表现为:慈善信托受托人出具捐赠票据困难,慈善组织开立慈善信托专用资金账户困难,慈善信托受托人能力建设不足。第四,慈善信托内部治理规则缺失、政府监管协作衔接机制不畅。

慈善信托的健康发展,首先,应该准确理解《慈善法》关于慈善信托的法律定位和相关制度,确保慈善信托运行在法治的轨道上。慈善信托本质上属于慈善公益范畴而非信托范畴,民政部门是其主管部门,银行业监管机构是慈善信托监管的配合部门,其只是在涉及信托业务的环节进行监管。只有民政部门主导和备案的慈善信托,才有资格享受税收优惠,银行业监管机构主管的信托应该是民事或营业信托,不应享受税收优惠。其次,应当在慈善信托配套制度上予以系统完善:第一,完善慈善信托委托人的系列保障机制,调动全社会设立慈善信托的积极性。第二,强化慈善信托受托人开展信托活动的保障机制,全面提升慈善信托运行效率。第三,优化慈善信托内部治理与外部监督机制,切实保障慈善信托受益人的合法权益。

厦门大学公共事务学院教授杨方方:

社区慈善的发展与《慈善法》的完善

我国素有乐善好施和邻里互助的传统,而社区作为居民聚居、生活的场所是最能够体现这种传统的地方。一般而言,社区内的成员之间通常相对熟悉,扎根于社区、服务于社区的社区慈善符合中国“熟人社会”的选择偏好,其在慈善需求信息收集上具有独特优势,能精准把握各类弱势群体的需求信息,辅之较强的沟通互动能力带来的资源动员能力,可以将“弱者优先”的现代慈善人文价值和道德优势真切和形象地展现出来,能够形成“熟悉-信任-认同-参与-互助”的完整链条。有鉴于此,有必要对社区慈善给予明确的法律定位并提供更加具体的政策支持。

1.将社区慈善列入法律正文中加以适当规制。《慈善法》将城乡社区组织与单位开展群众性互助互济活动并列入附则,意味着将其排除在法律正文之外,这种规制容易引起误导:一是既然所有城乡社区组织都可以在社区内开展群众性互助互济活动,社区层面就不需要专门的社区慈善组织了;二是社区内部的“互助互济”服务范围固定,服务对象特定,有别于社会化、开放性的“慈善”救助,因此,社区慈善组织“名不正言不顺”;三是即使存在“准”社区慈善组织,它们的慈善资源也只能在封闭的循环链条中流转,似乎只能自给自足,而无需利用外部慈善资源,亦无法获得政府购买等资源补贴机会。同时,将生活功能为主的社区与就业功能为主的单位内部互助活动并列亦欠妥:单位是职业场域,属于初次劳动收入分配空间,个人在单位中是竞争性角色,是人力资本供给方,单位是人力资本使用方,其第一使命是按劳动者的贡献支付劳动报酬;社区是生活场域,个人在社区中是服务需求方,需求生活化、多样化又具有普遍性,社区居民之间是共同体角色。两个场域中个人的生活风险外化意愿不同、对外的慈善信息呈现和慈善期待不同,互助互济的空间存在较大差异,不宜等同视之。因此,社区慈善应纳入《慈善法》正文加以规制。

2.明确社区慈善组织的法律地位。作为现代高流动性生活的一个场域,社区的社会性不言而喻,社区慈善的社会性也毋庸置疑,发展社区慈善事业需要首先发展好社区型慈善组织。但若无法律的正名,社区慈善组织将难以得到认同。同时,还要考虑到社区慈善组织均是小微型(类似于小微型企业),需要的是综合且常态化的慈善服务,如各类公共事件、职业伤害、失业、感情不顺等等,社区慈善组织也很难按照社会化的慈善组织进行募捐与服务相分离,这两个特点决定了应当对社区慈善组织进行有别于一般慈善组织的法律定位。适宜的方式是在慈善组织一章中增加社区慈善组织的条文,明确其具有相应的法律地位但可以采取备案制,以便降低社区慈善组织的准入门槛。

3.加大对社区慈善的政策支持力度。目前,我国政府的社会服务购买力度不大且呈现购买内部化现象严重。以2014年至2016年民政部中央财政购买社会保障服务为例,政府购买的内容“大而全”,倾向于从购买结果看问题;在购买对象上,基层组织参与较少,有官方背景的“高大上”的社会组织更受青睐,购买的内部化和重复化现象严重;在购买内容上,更偏向于“福利提升”型项目而非“生存救助”型项目。这样的购买不仅难以提升治理水平还会强化慈善组织的志愿失灵,同时还加剧慈善组织发展生态的不平衡。实际上,风险社会化下的保障需求依然是多样化和个性化的,以儿童群体为例,可分为孤儿、事实无人抚养儿童、残障儿童、患罕见病儿童、流浪儿童、服刑人员子女、留守儿童、贫困家庭儿童等,政府购买服务也应该面向基层,满足捐助的个性化需要。为此,《慈善法》应明确政府购买的公共服务优先面向社区慈善组织,以此确保其社会效用得到提升。

4.充分发挥社区慈善在需求信息筹集中的优势,让其成为大中型慈善组织走向社区的有效载体。鉴于现实中经常出现慈善信息不对称的现象,而社区慈善具有直接面向有需要者、需求信息收集便捷、可以动态性跟踪等优势,建议通过政策指引而使之成为大中型慈善组织实现慈善资源优化配置和提高相关服务质量的支点,如果每个城乡社区都有社区型慈善组织,则我国的慈善服务网络就会遍及全国城乡,最终必然促使整个慈善事业获得全面快速、高质量的发展。

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